Noticias
Legislación
 
Enlaces
Durbacan
Derecho Urbanístico
IusCan
Portal Jurídico
Info Plan
Planeamiento
PaHisCan Patrimonio Histórico

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 

Definición y Regulación

Fases: 

Ejecución

    ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES

Los interesados

El Principio de publicidad

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Derechos de los ciudadanos: Seguridad y garantías en la utilización de las TIC

TRATAMIENTO AUTOMATIZADO Y PROTECCIÓN DE DATOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 


 

Definición y Regulación

El procedimiento administrativo constituye al respecto una garantía jurídica para evitar que la actuación administrativa lesione los derechos e intereses de los administrados y para contribuir a que se resuelva conforme a los fines de la Administración pública.

la Exposición de Motivos de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 lo define como "el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin". el art. 105 CE al referirse al procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, que la Ley regulará, garantizando, cuando proceda, la audiencia del ciudadano. Además, en el art. 149.1.18 atribuye al Estado competencia exclusivaen lo relativo a las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas", que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas", y el "sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas". 

Estos títulos competenciales son los que se trata de ejercitar con la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , modificada por Ley 4/1999 de 13 de enero 

 

Iniciación 

(arts. 68 a 73 LRJAP y PAC)

El procedimiento puede iniciarse:

De oficio por acuerdo del órgano competente; bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante todo, el acuerdo del órgano competente, que actúa motu propio o que puede ser excitado para ello "por orden superior, moción razonada de los subordinados o por denuncia (art.68).

El acuerdo de iniciación del expediente es, un acto de trámite y por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio.

La Ley admite, como cautela que antes del inicio de un expediente, el órgano competente recurra a la técnica de las diligencias previas (art. 69).

A solicitud del interesado 

El derecho a instar la iniciación de los procedimientos tiene como presupuesto la obligación de resolver de todas las Administraciones públicas. El procedimiento se inicia, con un escrito (o instancia) en que deberán constar las siguientes circunstancias:

  • Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones
  • Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

  • Lugar y fecha.
  • Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
  • Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados en las Oficinas de la Administración podrán estos exigir copias selladas y la devolución de los documentos originales, lo que acordará el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio, según proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese general para otros asuntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del interesado en el plazo de 3 días.

En cuanto a las formas de presentación de las solicitudes lo normal es presentar las instancias ante el órgano que ha de resolverla. La Ley facilita la recepción de las instancias en los registros de cualesquiera Administraciones Públicas (Estado, CCAA, o Entidades Locales, siempre en este último caso que se hubiera suscrito el correspondiente convenio). También se pueden presentar ante las oficinas de Correos, quien la remitirá al Organismo competente (art. 38).

Recibida la instancia el órgano competente, puede, si el escrito de iniciación no reuniera lo datos mencionados, requerir a quien lo hubiese firmado, para que en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivo y de no hacerlo se archivará el expediente (art. 71).

Además el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, cuando existan elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados o impliquen violación de derechos.

    A partir del momento de iniciación del procedimiento se derivan una serie de Efectos:

    • Comienza el plazo para el cómputo del silencio administrativo
    • Comienza el plazo para resolver
    • Interrumpe los plazos de prescripción o caducidad.

Ordenación 

(arts. 74 a 77 LRJAP y PAC):

Comprende aquel conjunto de normas y principios que tienden a procurar su desenvolvimiento hasta llegar a la resolución final. 

Impulso

El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.

En el despacho de los expedientes, se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo establecido anteriormente dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor, o en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

Celeridad

Se acordará en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto.

Cumplimiento de trámites

Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de 10 días para cumplimentarlo.

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si

se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Cuestiones incidentales

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de las actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación.

 

Instrucción 

(arts. 78 a 86 LRJAP y PAC)

Los actos de instrucción, según define la propia LRJAP y PAC en su art. 78, son los necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Dichos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.

La aportación de hechos y datos, es la función primordial de esta fase del procedimiento para hacer posible la resolución, tiene lugar a través de las diversas técnicas reguladas en la LRJAP y del PAC como son:

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución.

En todo momento, podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que puedan ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto.

Las alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimiento y no de voluntad, que formulan los interesados "en cualquier momento del procedimiento y siempre con anterioridad al trámite de audiencia". Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución

De la misma naturaleza puede considerarse el trámite de información pública, a través del cual se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier interesado esté o no personado en el procedimiento. La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento lo requiere (art. 86 de la LRJAP y del PAC.,). El trámite de información pública se anunciará en el B.O.E., de la Comunidad Autónoma, en el de la Provincia respectiva, o en ambas, a fin de que se pueda examinar el expediente quien tenga interés en el asunto.

la prueba, se establece que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho; pudiendo acordarse por la Administración -cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija- la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días, ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes; pudiendo rechazarse por el instructor las pruebas propuestas por los interesados que sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse.

Objeto de la prueba son los hechos controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo entre ambas partes, no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurídicas aplicables, pues se presume que el funcionario o juez las conocen.

En cuanto a la carga de la prueba no hay reglas especificas. La LRJAP y del PAC., prescribe únicamente, la obligatoriedad de la apertura de un período probatorio (art? 80) pero deja sin resolver a quien corresponde, dentro del período probatorio, la carga de la probanza. Las reglas de la atribución de la carga de la prueba no pueden ser las mismas para todos los procedimientos administrativos dada su variedad.

En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitación alguna, admitiendo que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". En consecuencia son admisibles todos los medios de prueba previstos en el Código civil, art? 1.215, así como los medios probatorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento civil y criminal cuyas normas son aplicables para la práctica de cada uno de ellos.

El instructor del procedimiento deberá acordar por si mismo la práctica de las pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados. Un medio de prueba muy generalizado, específicamente administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios.

En el Derecho Administrativo a la cuestión de la valoración de la prueba resulta aplicable los criterios generales de valoración que se han impuesto en nuestro Derecho, en que frente al sistema de pruebas tasadas ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de "apreciación conjunta de la prueba".

los informes, a efectos de resolución del procedimiento se solicitarán aquéllos que sean preceptivos por disposiciones legales y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.

Los informes son actuaciones administrativas a cargo, normalmente de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata de manifestaciones de juicio, de juicios jurídicos o técnicos, pero nunca de voluntad y por ello, no se consideran actos administrativos. Los informes como tales son judicialmente impugnables. La Ley autoriza que para la resolución del procedimiento se soliciten, además de aquellos informes preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art? 82).

El informe tiene una configuración diversa, cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose entonces un supuesto de competencia compartida.

La LRJAP y del PAC., los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo además la presunción de que "salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes" (art? 83). En cuanto a sus aspectos formales, los informes serán evacuados, en principio, en el plazo de 10 días, pero de no admitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones.

La vigente Ley no previene como la anterior LPA de 1958, que los informes sean sucintos y que no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriores, ni cualquier otro dato que figure en el expediente. La falta de un informe preceptivo constituía un vicio no convalidable, pero la Ley vigente ha eliminado esa prohibición pudiendo el acto ser convalidado a posteriori mediante la emisión del informe cometido.

Como regla general, los informes serán facultativos y no vinculantes, salvo disposición expresa en contrario y serán evacuados en el plazo de 10 días -salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los trámites permita o exija otro plazo mayor o menor-. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el causante de la demora, se podrá proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán seguir las actuaciones, pudiendo no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución, el informe emitido fuera de plazo.

la participación de los interesados, se establece el trámite de audiencia al indicarse que "instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes (salvo lo que afecte a informaciones y datos a que se refiere el art. 37.5).

Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de los posible, con sus obligaciones laborales o profesionales, pudiendo en todo caso, actuar asistidos de asesor. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respecto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento.

Por otra parte, el órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Las Administraciones Públicas, conforme a lo dispuesto en las Leyes, podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones y actos administrativos.

Finalización del procedimiento

 (arts. 87 a 92 LRJAP y PAC)

Pondrán fin al procedimiento:

  • La resolución.
  • El desistimiento.
  • La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico.
  • La declaración de caducidad.
  • La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

Como novedad, la LRJAP y PAC se refiere a la terminación convencional, al establecer que:

. Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tener tales actos la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que ponga fin.

 

La resolución

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial, y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento si procede.

Las resoluciones contendrán:

  • La decisión, que será motivada en los supuestos previstos en el art. 54.
  • Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar otro que estimen procedente.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

La resolución expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestación de voluntad que "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo" (art? 89).

El procedimiento puede cumplir su fin por terminación convencional o como dice la Ley por acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho público como privado (art? 88). Pero la admisión del convenio frente al acto administrativo unilateral como forma de terminación de los procedimientos es más aparente que real.

 

Desistimiento y renuncia

El procedimiento puede terminar por desistimiento, es decir, por que el interesado desista de su petición o instancia, lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del derecho ejercitado a través de él.

En cuanto al desistimiento y renuncia, se establece que todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento jurídico, renunciar a sus derechos; afectando solamente a aquellos que la hubiesen formulado, en el supuesto de que el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados.

Tanto uno como la otra, podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, aceptando de plano la Administración el desistimiento o la renuncia, la cual declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento, o en el supuesto de que la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración limitará los efectos de la renuncia o el desistimiento al interesado y seguirá el procedimiento.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va más allá e implica la renuncia efectiva al derecho que se había ejercitado, razón por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.

La renuncia y desistimiento tienen como elementos comunes los siguientes: ?Podrán hacerse los dos por cualquier medio que permita su constancia (art? 90).? La Administración aceptará de pleno el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento, salvo que habiéndose personado terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento.

Por último la caducidad es una causa de terminación del procedimiento con cierta connotación sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza por causa del interesado, en cuyo caso la Administración le advertirá, inmediatamente, que, transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (art? 92).

Ese carácter cuasi?sancionador frente al interesado negligente supone que la caducidad se aplique solo en aquellos procedimientos en que aquel puede obtener algún provecho y no en los que hubiere terceros interesados o la cuestión objeto del procedimiento afectase al interés general, o fuera conveniente substanciarla para su definición y esclarecimiento (art? 92,4).

En cuanto a los efectos de la caducidad del procedimiento esta no implica siempre la correlativa pérdida o extinción del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues "la caducidad no producirá por si sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción". En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o cuando fuere conveniente substanciarla para su definición o esclarecimiento (art? 92).

 

La caducidad

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos 3 meses, se producirá la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado.

Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida del derecho al referido trámite.

La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

 

Ejecución

 (arts. 93 a 101 LRJAP y PAC)

Los actos administrativos, además de gozar de la presunción de legitimidad, son en principio eficaces desde que se dictan, teniendo por ello la condición de ejecutivos (art. 94).

A tal efecto, el primer requisito general de toda actuación de ejecución es la existencia de un acto previo que le sirva de fundamento jurídico para iniciar aquélla, estando por lo demás la Administración obligada a comunicar al particular interesado la resolución adoptada y a realizar un previo apercibimiento antes de comenzar dicha ejecución, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de los Tribunales.

Por otra parte no se admitirán interdictos contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido".

La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará respetando siempre el principio de proporcionalidad, según el art. 96 LRJAP y PAC, por los siguientes medios:

  • Apremio sobre el patrimonio
  • Ejecución subsidiaria
  • Multa coercitiva
  • Compulsión sobre las personas


Si fueran varios los medios admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

 

LOS INTERESADOS 

El interesado en un procedimiento administrativo puede estar en situaciones procesales o procedimentales parecidas: de demandante de alguna pretensión frente a la Administración, o de demandado por un tercero que pretende un derecho administrativo que aquél ostenta, o ser denunciante o denunciado, encausado o inculpado, si se trata de un expediente sancionador. Así se desprende de la LRJAP y del PAC., que considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algún beneficio como quienes pueden resultar perjudicados por él. En este sentido considera interesados:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos. b) Los que sin haber iniciado el procedimiento ostenten derechos. c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva (art.31).

Para estar y actuar en el procedimiento administrativo además de la condición de interesado es necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no sólo quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino también los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relaciones jurídicas cuya constitución permita el ordenamiento administrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.30).

En el procedimiento administrativo, no es necesaria pero se admite la representación, entendiéndose con el representante de las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Se trata en todo caso de una representación voluntaria no profesionalizada, siendo innecesario actuar por medio de procurador, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones públicas (art. 32,2). La forma de acreditar la representación es variable en función del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trámite se presume la representación.

La asistencia técnica de un profesional no es preceptiva por regla general ante la Administración, pues la Ley no la impone, pero la permite: "los interesados * ?dice el art. 85? podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses". Se dan supuestos especiales en que la asistencia técnica se exige para determinadas actuaciones como cuando se presentan informes técnicos que necesitan estar avalados por los correspondientes profesionales. En base al art. 24 de la Const, debía de exigirse, como mantienen los Colegios de Abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de las que puedan derivarse responsabilidades penales.

principios del contradictorio, economía procesal, indubio pro actione, oficialidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y secreto y gratuidad.

A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o procedimiento a las partes de manera que es a instancia de éstas como se va pasando de una a otra fase y practicando las diversas diligencias.

Como evidencia de su vigencia en el procedimiento administrativo español se ha aducido la iniciación del mismo de oficio, pero también a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar afectados por la decisión, el derecho a formular alegaciones, proponer pruebas, etc.

Tal y como se entiende en el proceso civil, el principio del contradictorio significa ante todo, la presencia equilibrada de las partes del proceso a las que se reconocen exactamente los mismos derechos al trámite, así como a la neutralidad procesal del Juez que es un árbitro.

En los procedimientos administrativos, por el contrario, falta por regla general, esa rigidez y automatismo en el equilibrio de los trámites que corresponde ejercitar a las partes. Además el "juez" ?aquí el funcionario o Autoridad? dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los trámites según las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se está formalizando en el procedimiento.

La LRJAP y del PAC., acoge el principio inquisitivo en ciertos preceptos, como los que establecen la iniciación y la impulsión de oficio del procedimiento en todos sus trámites (arts. 69 y 74), el desarrollo, de oficio o a petición de parte, de los actos de instrucción adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, la apertura de un período de prueba sin necesidad de petición de los interesados (art. 78), y por último el órgano competente en aras del interés general puede extender el contenido de su decisión a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art.89).

El Principio de publicidad

La publicidad o secreto de los procedimientos exige distinguir entre el derecho de los interesados en el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en él se van desarrollando y el derecho de los ciudadanos también "interesados" por legítima curiosidad en la transparencia de la actividad administrativa.

La vieja Ley de 1889 limitó el derecho de los interesados a la información sobre "el estado del procedimiento de las normas y de los acuerdos". Después la LPA de 1958, les reconoció "el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de su tramitación recabando la oportuna información de las oficinas correspondientes" (art.62).

La vigente Ley, es más rotunda en el reconocimiento de este derecho a la información, pues admite que los interesados conozcan "en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos, cuando sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en los mismos" (art. 35,a), manteniendo de otra parte, la misma regulación anterior sobre el trámite de vista y audiencia, (art. 84).

En cuanto al derecho de los ciudadanos a conocer los procedimientos administrativos (Ley de Secretos Oficiales de 1968) partió ya en plena Dictadura.

Sorprende que en la L.R.J.A.P. y del P.A.C. haga pasar la regulación del art. 37 como un progreso: "los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registro y documentos, que formen parte de un expediente, obre en archivos administrativos, etc....

 

 

 

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Toda la actividad administrativa está sujeta al principio de legalidad y a los de igualdad, proporcionalidad, buena fe e interés público. El art° 84 de la Ley L.R.B.R.L. de 1985 refiere parte de esos principios a la actividad de limitación o de policía: "la actividad de intervención se ajustará en todo caso a los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual".

A) El principio de legalidad.

La vinculación de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art° 103 de la Const, conforme al cual la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. En cuanto a si toda actividad administrativa debe estar vinculada o autorizada por una ley, la respuesta no puede ser unívoca. Allí donde la actividad administrativa va en la línea de ampliar los derechos y esfera de actuación de los particulares (actividad de fomento), no parece que este justificado ese rigor de la vinculación positiva a la ley. La vinculación positiva es requisito esencial de toda actividad hablatoria que comporte limitación de las libertades y derechos de los ciudadanos a que se refiere el art? 53 de la Const: "sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades".

En la actualidad, se ha producido un renacimiento de la tesis de la vinculación positiva. Admitida, pues, de forma que toda limitación de la libertad o la propiedad exige una previa habilitación legal, no es posible precisar para todos los casos el grado con que ha de exigirse que la ley regule la materia en cuestión y, por consiguiente, el margen de desarrollo que puede dejar al poder reglamentario.

Si la ley, como el reglamento, por mínimos que sean, y entendidos ambos como el bloque de la legalidad, son un presupuesto de la actividad administrativa, parece que se impone el que la Administración no pueda actuar sin norma alguna, y así como no hay actuación material lícita de la Administración sin acto previo, tampoco hay acto lícito sin una norma previa legal o reglamentaria al que el acto o actividad de la Administración pueda ser reconducido.

B) El principio de igualdad:

La sujeción de la Administración Pública al principio de igualdad se impone, como a los restantes poderes públicos, por el art° 14 de la Const. Este principio encuentra una aplicación directa en el art? 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

C) La proporcionalidad:

La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público a que debe responder supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que éstos sobrepasen las necesidades públicas. Este principio se invoca de forma especial por el art° 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Este principio tiene en la actualidad un gran desarrollo en materia sancionadora.

D) El principio de buena fe:

El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administración y los administrados, de la misma forma que, como principio general del Derecho, rige las relaciones entre los particulares conforme a lo establecido en el art° 7 del Código civil: "los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe".

La Administración viola la buena fe, cuando falta a la confianza que ha despertado en el administrado procediendo en contra de sus propios actos. Pero un administrado no puede invocar este principio más que en determinadas condiciones.

E) El interés público:

El interés público sirve de justificación a toda la actividad administrativa. Interés público, es un interés común, que, aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una fracción importante de sus miembros.

La invocación al interés público no tiene, determinadas limitaciones y así, la Administración no puede en función del interés público proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aquél con el fiscal o recaudatorio, enriqueciéndose a expensas de algunos administrados, con infracción del principio de igualdad.

LIMITACIÓN.

Por actividad administrativa de limitación o de policía se entiende aquélla forma de intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos.

El término policía es confuso, porque con el se nombran unos determinados órganos del Estado (las fuerzas de Seguridad) y de otro lado, porque con la expresión actividad de policía se apunta a uno de los fines de la Administración, la conservación del orden público. Por ello, sin abandonarlo, se postula su sustitución paulatina por el de actividad administrativa de limitación.

El abandono del término policía como denominador de todas o de una sola de las formas de la actividad administrativa se advierte ya en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que divide la actividad de éstas en "intervención administrativa en la actividad privada, acción de fomento y acción de servicio público".

Cuestiones terminológicas aparte, lo cierto es que en nuestra doctrina se suele dar un desmesurado concepto de la actividad de limitación. Por otra parte, no son a nuestro juicio, medidas de limitación la coacción y la sanción, que operan en el ámbito del Derecho no sustantivo sino garantizador.

La actividad administrativa de limitación supone que la incidencia negativa de esta sobre la libertad de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa con un acto de por medio y no efecto directo de una ley Cuando, por el contrario, la limitación tiene lugar sin el intermedio de un acto administrativo, estamos en presencia de una limitación legal, como es el caso de determinadas nacionalizaciones (minas, aguas subterráneas) o de la imposición generalizada de deberes como los de información a efectos estadísticos, etc.

 LOS GRADOS DE LIMITACIÓN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES.

La actividad administrativa de limitación de los derechos y libertades de los administrados responde a una escala o progresión, según la intensidad de la medida interventora.

En el grado menor hay que consignar los deberes o cargas que la Administración puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisión de la información, bien a través de la inscripción en un registro público de una determinada actividad o de la utilización de un objeto.

Un segundo punto de superior intervención administrativa estaría constituido por el sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorización, que no es otra cosa, que una constatación reglada por la Administración de que se dan las condiciones requeridas para ello.

El grado siguiente de limitación lo constituye la actividad administrativa que se concreta en una prohibición formal de hacer o la imposición de una determinada conducta positiva. Así, por ejemplo, la orden de cierre de establecimientos por razones de orden o calamidad pública, etc.

Una forma de limitar los derechos es también su sacrificio o privación en favor de un interés público mediante una indemnización. García de Enterria y Fernández Rodríguez, han formulado una tipología de las formas de incidencia negativa de la actividad administrativa en la libertad y derechos del mayor interés. Se trata de una formulación sobre el intervencionismo público, más que administrativo, cuyo gran interés justifica el siguiente resumen:

1, Sacrificio de situaciones de mero interés: Originadas como consecuencia del ejercicio de potestades administrativas discrecionales, como las derivadas del ejercicio de la potestad organizatoria.

2, Limitaciones administrativas de derechos: Como aquellas incidencias que no modifican el derecho subjetivo afectado, ni tampoco la capacidad jurídica o de obrar del titular, sino que actúan exclusivamente, sobre las condiciones del ejercicio de dicho derecho, dejando inalterado todo el resto de los elementos del mismo.

3, Expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias, comisos: Se produce una extinción del derecho mismo; la limitación llega pues al máximo. La expropiación sacrifica la propiedad en favor de un beneficiario que queda por ello gravado con la carga de satisfacer un justo precio al expropiado.

4, Prestaciones forzosas: Previstas en el art? 31,3 de la Const. Las más notorias son el servicio militar, la prestación personal y de transporte en municipios de menos de 10.000 habitantes y las requisas previstas en la L.G. de Sanidad.

5, Imposición de deberes: Transciende al ordenamiento administrativo en 3 supuestos cuando es efectuada por norma de Derecho administrativo, cuando se imponen por decisión administrativa, previa una norma que lo autorice (órdenes) y cuando se confía a la Administración la vigilancia del deber.

6, La delimitación administrativa de derechos privados: Con la incidencia de la acción administrativa, bien atribuyendo derechos ex novo, bien limitando su ejercicio o convirtiendo el derecho en una indemnización a través de la expropiación.

 LAS TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN. LA REGLAMENTACIÓN.

En el planteamiento de la actividad de policía se consideran medios de limitación de la actividad de los particulares, la reglamentación, la autorización, las prohibiciones y los mandatos. Esta misma enumeración se recoge en la L.R.B.R.L. de 1985, que además de la autorización, se refiere a "otras formas de control preventivo" (art° 84).

La l? forma de intervención administrativa limitadora es, sin duda, la que tiene lugar a través de la reglamentación. La Administración del Estado o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en éstos, imponen, en efecto, determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a través de los reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que "podrán aprobar Ordenanzas y Reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes".

El estudio de la intervención administrativa a través de la potestad reglamentaria suele remitirse, a la teoría de las fuentes del Derecho administrativo, porque los reglamentos se ven más como un producto normativo que como una técnica de intervención, lo que lleva incluso a negar "a la sola normación reglamentaria el carácter de una verdadera limitación administrativa" García de Enterria y Fernández Rodríguez).

La reglamentación administrativa impone, las limitaciones o deberes a los administrados, unas veces directamente, con amenaza o no de sanción y otras, simplemente regula las demás formas de actividad o intervención a través de la sujeción a autorización de determinadas actividades o ejercicio de derechos o prefigurando el contenido de las órdenes (mandato o prohibiciones) para casos concretos.

Como intervención reglamentaria deben calificarse los supuestos en que la Administración dirige la actividad de los administrados por medio de las llamadas directivas, tan frecuentes en el intervencionismo económico.

Un caso límite de intervencionismo reglamentario sobre los derechos privados lo constituirá lo que García de Enterria y Fernández Rodríguez denominan configuración por la Administración del contenido normal de los derechos privados. Este sería el caso de la intervención administrativa sobre el ius aedificandi. El contenido del derecho a edificar resulta así libremente delimitado, caso por caso, por la Administración desde la estimación del modelo urbano que el Plan de Urbanismo realiza

LA AUTORIZACIÓN

Del concepto de autorización debe resaltarse, que hace posible el ejercicio de un derecho o facultad que ya pertenece al administrado La autorización no limita derechos sino que los amplia. La autorización no tiene, como las dispensas discrecionales, connotación alguna de privilegio o exoneración del cumplimiento de obligaciones legales.

preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorización removiendo los límites establecidos a dicho ejercicio.

"la intensidad de los poderes discrecionales de la Administración y la limitación de iure o de facto del número de autorizaciones, hacen cada vez más ilusoria la imagen de un derecho preexistente". Se trata en cierto modo de una vuelta a la tesis de OTTO MAYER que ya advertía, que la reserva de permiso, puede revestir fórmulas diferente según la mayor o menos amplitud de acción asignada a la voluntad de la autoridad; ésta va desde la apreciación libre hasta la simple aplicación al caso individual de la regla que determina el permiso

Aquí, sin embargo, se parte de una concepción más restrictiva, de la autorización como un acto reglado, que libera la prohibición del ejercicio de un derecho o libertad preexistente, de forma que la autorización trata simplemente de delimitar si la actividad o el ejercicio del derecho o libertad en cuestión cumplen las exigencias legales o reglamentarias.

La diferencia de la autorización con la concesión, resulta en ocasiones muy difíciles de establecer. Así ocurre, cuando la pretendida autorización recae sobre actividades que la legislación de una u otra forma limita a unos pocos sujetos, lo que obligaría, aunque nuestro ordenamiento no lo prevea así, a otorgarlas a través de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades, característica fundamental del procedimiento concesional.

El concepto de autorización debe limitarse a los supuestos en que no hay limitación en el número de beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (Ej. licencias de caza, de conducir, etc), remitiendo al concepto de concesión los demás supuestos en que la Legislación permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el número de beneficiarios del ejercicio del derecho o actividad en función de condiciones legalmente definidas.

El efecto de la autorización se reduce, a permitir el ejercicio de un derecho o una libertad, sin que la autorización sirva de título específico de intervención para dar origen a lo que ZANOBINI denomina un "rapporto iuridico continuativo" entre la Administración y el autorizado, sujetando al permisionario a una serie de controles análogos a aquellos que en la relación concesional permiten al concedente vigilar y dirigir la actividad del concesionario.

cuando se establece sobre una autorización una relación duradera y legitimante de nuevas formas de intervención, en que se están haciendo pasar por autorizaciones supuestos de concesión o bien se confunde el acto de autorización.

Consecuentemente con el carácter reglado de la autorización tampoco es posible modular discrecionalmente a través de determinaciones accesorias (condición, término, modo) los efectos del ejercicio del derecho o actividad autorizada .

Cuestión relevante en el régimen de las autorizaciones es también el de su transmisibilidad. Su admisión viene dada en función del grado de personalización que la actividad autorizada pueda tener. Así, en las autorizaciones entregadas intuitu personae no es posible su transmisión, como ocurre, por ejemplo, en la licencia de armas.

En cuanto su extinción, las autorizaciones quedan sin efecto, en 1° lugar, por la ejecución de la actividad autorizada, como ocurre con las relativas a las condiciones de una obra o instalación, o por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades personales (art° 15 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

Se extinguen también por su revocación o anulación. Como refiere el art° 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955.

ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES.

La posibilidad de que la Administración emita órdenes positivas es decir, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, así como órdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto realizar cierta actividad, permite configurar otras modalidades de la intervención administrativa. Las órdenes son, "actos por los que la Administración hace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibición), cuya inobservancia expone al obligado a una sanción en caso de desobediencia".

Las órdenes positivas o negativas pueden, venir establecidas en un reglamento administrativo de forma general para los que se hallen en determinados supuestos, sin necesidad de acto administrativo. Como decía OTTO MAYER, "la orden de policía puede presentarse en dos hipótesis principales: como regla general y como determinación del caso individual, como regla de derecho y como acto administrativo. Estos dos tipos de órdenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, al referirse a la intervención que se actúa por Ordenanzas Reglamentos y Bandos de Policía y buen gobierno o bien por "órdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo" (art° 5).

Desde otra perspectiva, las órdenes, pueden estar legitimadas por una potestad de supremacía general que afecta a todos los ciudadanos, como las previstas en la legislación de orden público, sanitaria, etc.

En donde con más evidencia se manifiesta el carácter limitativo de derechos de la orden es en las relaciones de supremacía general. Así,la Legislación de Protección de la Seguridad Ciudadana contempla la disolución de grupos y reuniones ilegales, en que ambos efectos del mandato y la prohibición van unidos, ordenándose al tiempo una acción positiva ?la disolución de la reunión ilegal? y prohibiéndose esa misma acción para el futuro. Igualmente, las órdenes previstas en la Legislación de Protección Civil, que permite al Ministerio de Justicia e Interior, Gobernadores Civiles y Autoridades Locales amoldar las conductas de los ciudadanos y de los medios de comunicación social a las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

El efecto de la orden de policía debidamente notificada o comunicada consiste en la obligación de obedecer conforme a su contenido, es decir, en una obligación ejecutoria de conducirse de la manera exigida por la orden.

Las órdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que normalmente es más enérgico en las órdenes dictadas en una relación de supremacía especial, que incluso pueden disponer de una Jurisdicción al servicio de su peculiar disciplina (militares). En relación con este tipo de órdenes se plantea el de los términos y límites de la obediencia debida, que, en su caso exonera al inferior por el cumplimiento de la orden ilegal del superior.

 
Home

  . l